|  |
РЕШЕНИЕ Липецкого областного суда от 22.05.2006 № 3-14/2006
Об оставлении без удовлетворения заявления о признании Закона Липецкой области от 18.04.2006 № 288-ОЗ "О роспуске представительного органа города Ельца" противоречащим статье 83 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункту 6 статьи 49 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЛИПЕЦКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 22 мая 2006 г. № 3-14/2006
Липецкий областной суд в составе:
председательствующего Москаленко Т.П.,
при секретаре Сарафановой Н.А.,
с участием прокурора Ларичевой Л.В.,
с участием адвоката Гончарова Г.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям С. и М. о признании Закона Липецкой области "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов" от 18 апреля 2006 года противоречащим ст. 83 главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 6 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21 июля 2005 года),
установил:
18 апреля 2006 года Липецкий областной Совет депутатов принял, а глава администрации Липецкой области подписал Закон Липецкой области "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов".
С. и М. обратились в суд с заявлениями о признании данного Закона противоречащим статье 83 главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 6 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21 июля 2005 года). Заявители указывали, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации; оспариваемый Закон противоречит федеральному законодательству. По утверждению заявителей, нарушение их прав и свобод заключается в том, что согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется путем референдума, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Государственные гарантии осуществления местного самоуправления и порядок реализации прав на осуществление местного самоуправления устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который вступает в силу с 1 января 2009 года и до 1 января 2009 года применяется в переходный период с учетом главы 12 данного Федерального закона, а также такие гарантии устанавливаются Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21 июля 2005 года), который действует на территории Российской Федерации и утрачивают силу с 1 января 2009 года, а также применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона № 131-ФЗ. Поскольку оспариваемым Законом распущен представительный орган города Ельца Липецкой области - Елецкий городской Совет депутатов, они не имеют возможности осуществлять местное самоуправление через выборный представительный орган власти - Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва, а С. кроме этого не имеет возможности осуществлять местное самоуправление и непосредственно через депутата Ж., за которую голосовал на выборах. Полагали, что оспариваемый Закон Липецкой области "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов" противоречит ст. 83 главы 12 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая определяет порядок вступления в силу названного Закона. В ст. 83 не оговорен особый порядок вступления в силу ст. 73 № 131-ФЗ, и соответственно данная правовая норма подлежит применению после вступления ее в силу с 1 января 2009 года. В то же время закон Липецкой области принят в соответствии со ст. 73 № 131-ФЗ. Кроме этого, полагали, что оспариваемый Закон противоречит пункту 6 статьи 49 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21 июля 2005 года), где содержатся положения о том, что одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом назначаются новые выборы. Закон Липецкой области содержит лишь положения о роспуске и не содержит положений о назначении новых выборов. Полагали, что принятый Закон полностью игнорирует гарантированные Конституцией РФ и федеральным законодательством права на организацию местного самоуправления граждан РФ, проживающих на территории муниципального образования г. Елец. Просили признать Закон Липецкой области "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов" от 18 апреля 2006 года полностью противоречащим статье 83 главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 6 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21 июля 2005 года).
В судебном заседании заявители дополнили основание заявления, указывая, что законодатель в главе 12 № 131-ФЗ разграничил вступление в силу самого Федерального закона, его положений и возможность применения положений, которые вступают в соответствии с указанной главой. Пункт 2 ст. 83 № 131-ФЗ содержит указание на вступление в силу главы 12 с момента официального опубликования и как следствие указывает в п. 2.1 возможность применения его с учетом вводимых в действие правовых норм. Для того, чтобы местное самоуправление в полной мере начало деятельность, законодатель установил переходный период и в этот переходный период предоставил право с 01.01.2006 применять положения № 131-ФЗ, вступившие в законную силу и касающиеся вопросов организации процесса местного самоуправления. В главе 12 оговорены статьи, которые вступают в законную силу и в какой период времени действуют. Статья 73 № 131-ФЗ в этой главе не указана, а в п. 7 ст. 86 № 131-ФЗ признает утратившим силу № 154-ФЗ только со дня вступления в силу № 131-ФЗ, но не его положений. По поводу противоречия п. 6 ст. 49 № 154-ФЗ полагают, что отсутствие в оспариваемом законе указания на одновременность назначения новых выборов не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где указано на досрочное прекращение полномочий лишь при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов. Кроме этого, полагали, что оспариваемый Закон, являясь по форме нормативным правовым актом, не соответствует требованиям, предъявляемым к нормативно-правовым актам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку не рассчитан на многократное применение и носит исключительно однократный характер. И даже если рассматривать вопрос о возможном применении ст. 73 № 131-ФЗ с учетом положений ст. 83 № 131-ФЗ, оспариваемый Закон будет противоречить данной норме. Полагали также, что был нарушен порядок принятия, а именно ст. 13 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 года № 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области", поскольку Закон был внесен в Липецкий областной Совет без финансово-экономического обоснования; при внесении законопроекта отсутствовало заключение главы администрации области. Внесение и принятие закона в один день произведено в нарушение ст. 38, 40 Регламента Липецкого областного Совета депутатов. Считали, что оспариваемый Закон принят преждевременно, поскольку в его основу были положены решения, которые не прошли стадию обжалования в надзорном порядке и которые могут быть отменены.
Представитель Липецкого областного Совета депутатов по доверенности Б. заявление не признала, пояснила, что Федеральный закон № 131-ФЗ, с учетом положений ч. 1.1, 1.2, 1.3 ст. 83 главы 12, применяется при организации и осуществлении местного самоуправления в городе Ельце с 1 января 2006 года в полном объеме. Действующий в части, не противоречащей № 131-ФЗ, ФЗ № 154, в течение переходного периода с 1 января 2006 года на территории Липецкой области не применяется. В соответствии со ст. 73 № 131-ФЗ закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования не должен содержать положений о назначении новых выборов, поскольку это противоречит избирательному законодательству. Полагала, что оспариваемый закон не нарушает каких-либо прав граждан, принят компетентным органом, не противоречит федеральному законодательству, а потому в удовлетворении заявления следует отказать. Кроме того, указала, что выбранный на муниципальных выборах 29 мая 2005 года Елецкий городской Совет депутатов в соответствии с пунктом 8 ст. 85 № 131-ФЗ не привел в соответствие с требованиями федерального законодательства ряд положений Устава г. Ельца; решением Елецкого городского суда Липецкой области от 19.01.2006 ряд положений Устава был признан противоречащим федеральному законодательству и установлен месячный срок для приведения Устава г. Ельца в соответствие с законодательством. Решение исполнено не было, и решением того же суда от 21.03.2006 установлен факт неисполнения решения суда. Кроме того, решением суда от 28.02.2006 установлен факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города Ельца. Просила в удовлетворении заявления отказать.
Представитель главы администрации Липецкой области по доверенности К. заявление не признала, дала аналогичные объяснения. Кроме того, добавила, что на момент принятия оспариваемого Закона представительным органом города Ельца не были приняты и приведены в соответствие с действующим законодательством изменения и дополнения в Устав, не принят бюджет города на 2006 год, нормы предоставления и учетные нормы социального жилья, порядок признания граждан малоимущими, нормативно-правовой акт о порядке проведения публичных слушаний, о порядке назначения и проведения собраний и конференций и др., что отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Бездействие Елецкого городского Совета депутатов было признано решением суда незаконным, нарушающим права населения Липецкой области на организацию местного самоуправления. Просила заявление оставить без удовлетворения.
Выслушав заявителя С., представителя заявителя М. по доверенности Е., представителя заявителей по ордерам Г., поддержавших заявление, представителей заинтересованных лиц, возражавших против заявления, заключение прокурора Л., полагавшей, что заявление следует оставить без удовлетворения, исследовав материалы дела, суд считает, что заявления С. и М. не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Судом установлено, что 18 апреля 2006 года Липецким областным Советом депутатов принят Закон Липецкой области № 288-ОЗ "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов". Закон опубликован в газете "Липецкая газета", № 75 от 19 апреля 2006 года, и вступил в силу по истечении 10 дней со для официального опубликования.
Согласно ст. 1 указанного Закона представительный орган города Ельца Липецкой области - Елецкий городской Совет депутатов распущен в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", на основании решений Елецкого городского суда Липецкой области от 19.01.2006, 28.02.2006, 21.03.2006.
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
В соответствии со ст. 70 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее - № 131-ФЗ) органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
В соответствии со ст. 72 вышеназванного Закона ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
В соответствии со ст. 73 того же Федерального закона в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
Исходя из смысла и содержания приведенных норм права, деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным правовым актам. В случае нарушения Конституции Российской Федерации, законов, злоупотребления своими полномочиями, невыполнения возложенных на них населением муниципального образования обязанностей, принятия противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач, непринятия мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт, органы местного самоуправления несут ответственность перед населением и государством. Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска.
Соответствие процедуры роспуска как адекватной меры ответственности Конституции Российской Федерации подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - № 154-ФЗ). В Постановлении отмечено, что порядок осуществления меры, в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции, включает в себя: наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий, обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос: необходимость судебной процедуры, наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта правом принимать окончательное решение. В целом процедура (процесс) - судебный порядок решения вопроса, по сути, является принципом, выражает существо нормы о роспуске, ее глубинное содержание и как таковая (включая необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра в решении возникшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления) во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.
Судом установлено, что 29 мая 2005 года на муниципальных выборах был избран представительный орган местного самоуправления г. Ельца - Елецкий городской Совет депутатов третьего созыва.
В соответствии с п. 8 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ (в том числе и в ред. Федерального закона от 12.10.2005 № 129-ФЗ) органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны до 1 июля 2005 года привести в соответствие с требованиями данного Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления г. Ельца.
Однако представительным органом - Елецким городским Советом депутатов до установленного Законом срока это сделано не было.
Прокурор г. Ельца в интересах муниципального образования г. Елец и неопределенного круга лиц, проживающих на территории г. Ельца, обратился в суд с заявлением о признании противоречащими Федеральному закону № 131-ФЗ и Законам Липецкой области от 02.07.2004 № 114-ОЗ "О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения" и № 113-ОЗ от 02.07.2004 "О местном референдуме в Липецкой области" ряд положений Устава и недействующим в части Устав города Ельца, просил обязать Елецкий городской Совет депутатов привести в соответствие с требованиями указанных законов Устав г. Ельца.
Решением Елецкого городского суда от 19.01.2006 было установлено, что ряд положений Устава г. Ельца противоречит Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законам области, принятым в порядке реализации указанного Федерального закона, они были признаны противоречащими федеральному законодательству, законам субъекта и недействующими. Судом был установлен месячный срок для приведения Устава города Ельца в соответствие с законодательством с момента вступления решения в законную силу.
Решение суда Елецким городским Советом депутатов г. Ельца исполнено не было.
Решением того же суда от 21.03.2006 установлен факт неисполнения решения Елецкого городского суда от 19.01.2006.
Решением Елецкого городского суда от 28.02.2006 установлен факт бездействия Елецкого городского Совета депутатов как нарушающего права населения города.
Судом установлено, что с момента избрания Елецкого городского Совета - 29 мая 2005 года и до принятия оспариваемого Закона - 18 апреля 2006 года представительный орган муниципального образования фактически даже не приступил к рассмотрению по существу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции, из-за отсутствия кворума депутатов на сессиях и разногласий депутатов.
Как пояснили представители заинтересованных лиц и не оспаривали заявители, конфликтная ситуация в Елецком городском Совете сложилась с первой сессии - 17.06.2005. Со стороны Липецкого областного Совета депутатов, администрации Липецкой области в связи с обращениями общественных организаций, группы депутатов о роспуске, предпринимались неоднократные попытки активизировать работу Елецкого городского Совета, урегулировать возникший между депутатами конфликт. Однако, несмотря на предпринимаемые меры, этого достичь не удалось; депутаты Горсовета не работали и 31 января 2006 года на совместном заседании комитета по законодательству и правовым вопросам и комитета по государственному устройству и местному самоуправлению Липецкого областного Совета, на которое также были приглашены и депутаты Елецкого городского Совета, было принято решение рекомендовать Липецкому областному Совету депутатов обратиться в суд с целью установления факта бездействия представительного органа г. Ельца.
Судом установлено, что представительный орган местного самоуправления не рассмотрел вопросы, отнесенные к его исключительной компетенции: не привел в соответствие с требованиями № 131-ФЗ Устав города Ельца; не утвердил бюджет города Ельца на 2006 год, в связи с чем в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансирование на необходимые цели осуществляется в размере 1/4 ассигнований предыдущего года в расчете на квартал, а следовательно, не финансируются в полном объеме социальные программы; не принял нормативный правовой акт о порядке проведения публичных слушаний; не принял нормы предоставления и учетные нормы социального жилья, порядок признания граждан малоимущими в целях предоставления им жилья в соответствии с требованиями Жилищного кодекса РФ, о порядке и сроках обращения граждан в органы местного самоуправления; о порядке внесения проектов муниципальных актов; о порядке и условиях приватизации муниципального имущества; о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом; о порядке ведения реестра расходных обязательств; о порядке привлечения заемных средств и др. Также не рассмотрены проекты программ: социально-экономического развития г. Ельца, "Здоровые дети - будущее города Ельца", Положение о проведении конкурсного отбора инвестиционных проектов с целью оказания поддержки субъектам малого предпринимательства, не приняты решения о принятии имущества в муниципальную собственность, не рассмотрены обращения предприятий о предоставлении льгот по арендной плате и земельному налогу, не утверждены тарифы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, на вывоз бытовых отходов, а также ряд других нормативных актов по вопросам, направленным для рассмотрения и принятия по ним решений на сессиях Елецкого городского Совета депутатов.
В результате такого бездействия происходит массовое нарушение прав и законных интересов населения целого муниципального образования. Так, ни один житель города Ельца не был признан малоимущим с целью постановки на очередь и получения предусмотренных льгот, ни одно предприятие и организация не получили льготы по арендной плате и т.д.
Согласно ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Согласно ст. 4 указанной Хартии основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законами.
В соответствии с ч. 4 ст. 3 № 131-ФЗ федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Статьей 8 Европейской хартии местного самоуправления предусмотрен административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, который предназначен для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Административный контроль осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеют в виду.
Проанализировав законодательство, касающееся ответственности органов местного самоуправления и возможности принятия решения о роспуске представительного органа муниципального образования, собранные по делу доказательства, оценив их в совокупности с точки зрения допустимости и относимости, а также учитывая, что как со стороны законодательной (представительной) власти субъекта, так и исполнительной власти субъекта предпринимались неоднократные попытки стабилизировать ситуацию, урегулировать конфликт, побудить представительный орган местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, соблюдать конституционные права граждан - жителей города Ельца - на организацию местного самоуправления, на решение экономических, социальных и иных вопросов местного значения, суд приходит к выводу, что указанные действия (бездействие) представительного органа муниципального образования представляет собой не что иное, как непризнание верховенства Конституции Российской Федерации, нарушение принципа всеобщей обязательности Закона, и по существу ведут к утрате своей легитимности, а потому решение о досрочном прекращении его полномочий путем роспуска согласуется с целями защиты Конституции Российской Федерации, соразмерно значимости интересов муниципального образования.
При указанных обстоятельствах суд считает, что основания для применения к представительному органу муниципального образования - Елецкому городскому Совету депутатов - такой меры ответственности, как роспуск, имелись. Так, одним решением суда установлен факт противоречия нормативного правового акта (Устава города Ельца) федеральному законодательству и законам субъекта; вторым решением суда подтвержден факт неисполнения данного решения. Глава администрации имел право внести, а законодательный орган принять оспариваемый Закон. Процедура реализации ответственности правомерно была завершена принятием Закона, который включает в себя в качестве обязательных элементов решения судов. Оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах компетенции соответствующих органов, не противоречит федеральному законодательству, не нарушает права и законные интересы заявителей и населения муниципального образования - города Ельца. Примененная мера соразмерна и адекватна тем негативным последствиям, которые наступили для населения муниципального образования г. Ельца.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 октября 1997 года № 14-П "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подтвердил, что положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта РФ является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательны стадии законодательного процесса), закон подлежит подписанию... главой исполнительной власти, и следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта РФ или, по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов.
Довод заявителей о том, что оспариваемый Закон не соответствует требованиям, предъявляемым к нормативно-правовым актам, поскольку не рассчитан на многократное применение, а потому противоречит действующему законодательству, не является основанием для отмены оспариваемого Закона, поскольку сам законодатель в нормах о роспуске представительного органа муниципального образования предусмотрел, что решение о роспуске принимаемся в форме закона субъекта Российской Федерации.
В силу ст. 5 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 года № 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" нормативными правовыми актами области являются: Устав Липецкой области Российской Федерации (далее - Устав области), законы области, постановления областного Совета депутатов, постановления главы администрации, постановления администрации области.
Довод заявителей о нарушении их прав как жителей и избирателей, выражающийся в том, что они не могут осуществлять местное самоуправление, обратиться для решения возникающих вопросов к депутатам, за которых голосовали, также сам по себе не свидетельствует о противоречии оспариваемого закона федеральному законодательству. Более того, материалами дела подтверждено и не опровергнуто заявителями, что на территории муниципального образования в результате бездействия представительного органа фактически парализовано осуществление народом своей власти, население не может через органы местного самоуправления решать вопросы местного значения в связи с отсутствием нормативно-правовых актов, разработка и принятие которых отнесена к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.
Довод заявителей о том, что при принятии оспариваемого акта был нарушен порядок, предусмотренный ст. 13 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 года № 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области", а именно: при внесении законопроекта не приложено финансово-экономическое обоснование законопроекта, заключение главы администрации правового значения для рассмотрения данного заявления не имеет. В любом случае действующим федеральным законодательством не предусмотрена санкция за несоблюдение процедуры прохождения и принятия законопроекта.
Довод заявителей о том, что нарушены их права, поскольку в основу оспариваемого Закона положены решения суда, не прошедшие стадию надзорного обжалования и которые, возможно, могут быть отменены, не основан на нормах права. В силу ст. 13, 61, 209 ГПК РФ решения суда вступают в законную силу по истечении срока на апелляционное и кассационное обжалование, если они не были обжалованы; вступившие в законную силу решения являются обязательными для всех без исключения, подлежат неукоснительному исполнению, а обстоятельства, установленные вступившими в законную силу решениями носят преюдициальный характер. Коль скоро решения суда вступили в законную силу, то они правомерно были положены в основу оспариваемого Закона.
Довод заявителей о том, что оспариваемый закон противоречит статье 83 главы 12 № 131-ФЗ, поскольку в ней не оговорен особый порядок вступления в силу ст. 73 № 131-ФЗ, и, соответственно, данная норма подлежит применению только после вступления ее в силу, то есть 1 января 2009 года не является основанием для признания оспариваемого закона противоречащим Федеральному закону, поскольку основан он на неправильном толковании Закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года и изменений, внесенных в него в октябре 2005 года.
В соответствии с ч. 1 ст. 83 131-ФЗ от 6 октября 2003 года настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых главой 12 данного Закона установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 года.
Федеральным законом № 129-ФЗ от 12 октября 2005 года в главу 12 № 131-ФЗ внесены изменения. Глава 12 дополнена положениями о переходном периоде (п/п 1.1, 1.2, 1.3, 2.1), о вступлении Закона в силу в полном объеме с 1 января 2009 года и оговорено - "за исключением положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в силу".
Согласно ч. 1.1 ст. 83 № 131-ФЗ со дня официального опубликования Федерального закона до 1 января 2009 года устанавливается переходный период.
В силу ч. 2.1 ст. 83 № 131-ФЗ положения Федерального закона, в том числе установленные абзацем первым части 3 настоящей статьи, применяются с 1 января 2006 года до окончания переходного периода, в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 настоящей статьи.
В силу п. 1.2, п. 1.3 ст. 83 № 131-ФЗ в переходный период законом субъекта Российской Федерации должен быть определен порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом поселений.
В соответствии с Законом Липецкой области от 23.09.2004 № 126-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования Липецкой области", во исполнение ст. 85 № 131-ФЗ, которая обязывала до 31 марта 2005 года установить численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, а также сроки полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, которые не могут быть менее двух лет, определить порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, определить дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований, определить дату выборов глав вновь образованных муниципальных образований, в которых в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 34 Федерального закона, не принято решение о проведении референдума (схода граждан) по вопросу о структуре органов местного самоуправления, а также обеспечить проведение указанных выборов в период до 1 ноября 2005 года, установлены границы муниципальных образований, в том числе и вновь образованных.
В соответствии с Законом Липецкой области № 114-ОЗ от 2 июля 2004 года "О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского поселения и сельского поселения" город Елец был наделен статусом городского поселения.
В соответствии с Законом Липецкой области № 184-ФЗ от 29 марта 2005 года "Об определении даты выборов в представительные органы первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований Липецкой области" были назначены и проведены выборы во вновь образованных муниципальных образованиях 16 октября 2005 года.
Законом Липецкой области от 29 марта 2005 года № 183-ОЗ "О численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований Липецкой области, сроках полномочий представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований Липецкой области" установлена численность представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований.
В указанных законах области перечислены вновь образованные муниципальные образования. Это городские поселения - города Грязи, Данков, Задонск, Лебедянь, Усмань и Чаплыгин; сельские поселения - сельсоветы Лев-Толстовский и Добровский.
Системный анализ федеральных и областных норм права позволяет сделать вывод о том, что вступление в силу № 131-ФЗ с 1 января 2009 года касается только вновь образованных муниципальных образований, для которых законом субъекта будет определяться порядок решения вопросов местного значения.
Коль скоро город Елец вновь образованным поселением не является, то с учетом п. 2.1 ст. 83, Федеральный закон № 131 от 6 октября 2003 года, в том числе и положения главы 10 об ответственности муниципальных образований, образованных до вступления в силу главы 12 № 131-ФЗ, применяются с 1 января 2006 года в полном объеме.
Довод заявителей о том, что Елецкий городской Совет не может нести ответственность до 1 января 2009 года, то есть до вступления в силу № 131-ФЗ, и вопрос об ответственности следует рассматривать с позиции единой ответственности всех органов местного самоуправления, в том числе и вновь образованных, несостоятелен, поскольку кроме вышеприведенных положений заявители не учитывают положения частей 4 и 5 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ, в которых для вновь образованных муниципальных образований определен особый порядок исполнения полномочий органами местного самоуправления в переходный период. Так, в связи с тем, что с 1 января 2006 года полномочия по решению вопросов местного значения начинают исполнять органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформированные в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ в 2004 году, органы местного самоуправления и иные органы, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения на их территориях и утратившие в соответствии с Федеральным законом право осуществлять местное самоуправление на данных территориях, должны прекратить указанные полномочия. Вновь образованными муниципальными образованиями в контексте № 131-ФЗ от 06.10.2003 являются территории, на которых образованы после вступления в силу главы 12 данного Федерального закона новые муниципальные образования, населением которых с 1 января 2006 года самостоятельно осуществляется местное самоуправление.
Довод заявителей о том, что толкование заинтересованными лицами о вступлении Закона № 131-ФЗ с 01.01.2006 противоречит статье 6 Федерального закона от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания", в силу которой конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу, не является основанием для удовлетворения заявления. В данном судебном заседании вопрос о соответствии оспариваемого Закона Федеральному закону № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" предметом рассмотрения не являлся. В любом случае, № 5-ФЗ предусматривает возможность вступления законов в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В главе 12 № 131-ФЗ как раз и установлены другие сроки вступления его в силу и применение указанных № 131-ФЗ положений. Указание в Законе на применение его положений, ранее общеустановленного срока вступления в силу, как раз и означает иной порядок вступления его в силу и действие в пространстве.
Довод заявителей о том, что оспариваемый закон противоречит п. 6 ст. 49 № 154-ФЗ, поскольку не содержит нормы об одновременном назначении новых выборов, не является основанием для удовлетворения заявления.
Статья 73 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит указания о том, что в Законе субъекта должно содержаться положение о назначении новых выборов при роспуске представительного органа местного самоуправления.
В соответствии с ч. 2 ст. 23 № 131-ФЗ муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.
В силу п. 8 ст. 10 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в сроки, предусмотренные пунктом 7 настоящей статьи, а также если уполномоченный на то орган или должностное лицо отсутствуют, выборы назначаются в органы местного самоуправления - соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного пунктом 7 настоящей статьи срока официального опубликования решения о назначении выборов.
В соответствии с постановлением избирательной комиссии города Ельца от 30.04.2006 № 12/32 досрочные выборы Елецкого городского Совета депутатов четвертого созыва назначены на 25 июня 2006 года. Данное постановление опубликовано в городской общественно-политической газете "Красное знамя" от 04.05.2006.
Поскольку представительный орган местного самоуправления отсутствует в связи с роспуском, досрочные выборы правильно назначены избирательной комиссией города, положения избирательного закона при этом не нарушены.
Само по себе отсутствие в нормативном акте субъекта норм, которые имеются в федеральном законодательстве, о противоречии федеральному законодательству не свидетельствует. В противном случае это бы означало вмешательство в законодательную деятельность в нарушение ст. 10 Конституции Российской Федерации.
Сам заявитель С. и представитель М., по доверенности Е., подтвердили, что избирательная кампания в г. Ельце начата и они баллотируются в депутаты Елецкого городского Совета.
При таких обстоятельствах суд признает, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, не нарушает прав и свобод заявителей, а потому заявления заявителей С. и М. следует оставить без удовлетворения.
Руководствуясь ст. 194 - 197, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявления С. и М. о признании Закона Липецкой области "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов" от 18 апреля 2006 года противоречащим статье 83 главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 6 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 года, 17 марта 1997 года, 4 августа 2000 года, 21 марта 2002 года, 7 июля, 8 декабря 2003 года, 21 июля 2005 года) оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Липецкий областной суд в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме.
Председательствующий
Т.П.МОСКАЛЕНКО
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
