|  |
РЕШЕНИЕ АС Липецкой области от 11.04.2005 № А36-243/2005
Красные линии являются составной частью проекта планировки, подлежащего утверждению в установленном законом порядке органом местного самоуправления только после его опубликования, обсуждения с населением и с учетом результатов такого обсуждения.
Официальная публикация в СМИ:
"Огни Липецка", № 11, 21.09.2005
Постановлением ФАС Центрального округа от 17.06.2005 № А36-243/2005 решение Арбитражного суда Липецкой области от 11.04.2005 по делу № А36-243/2005 оставлено без изменения.
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 11 апреля 2005 г. Дело № А36-243/2005
Резолютивная часть решения объявлена 6 апреля 2005 года
Полный текст решения изготовлен 11 апреля 2005 года
Арбитражный суд Липецкой области в составе:
председательствующего Завьяловой Т.В.,
судей: Ролдугиной Г.Д., Захаровой Е.И.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кирюхиной С.В.,
рассмотрев в судебном заседании заявление Липецкого областного союза потребительских обществ к Липецкому городскому Совету депутатов о признании решения № 512 от 12.10.2004 ХХХVII сессии Липецкого городского Совета депутатов второго созыва в части утверждения градостроительной документации "Проект красных линий района площади Победы в городе Липецке" не соответствующим п. 1 ст. 45 Земельного кодекса РФ, п. 1 ст. 1, ст. 216 ГК РФ, ст. 28, пп. 6, 9 ст. 29, п. 2 ст. 58 Градостроительного кодекса РФ и недействующим,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Ситникова Л.Н. - начальник юридического отдела, доверенность от 15.02.2005;
Дука В.А. - начальник ОКСа, доверенность от 15.02.2005;
от городского Совета: Щеглова И.В. - консультант, доверенность от 16.02.2005;
Еремина Е.Д. - консультант, доверенность от 02.03.2005;
Майстренко Е.Д. - консультант, доверенность от 02.03.2005,
установил:
Липецкий областной союз потребительских обществ обратился в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконным решения Липецкого городского Совета депутатов второго созыва ХХХVII сессии от 12.10.2004 № 512 в части утверждения градостроительной документации "Проект красных линий района площади Победы в городе Липецке".
Липецкий городской Совет депутатов письменным отзывом заявленные требования оспорил (л.д. 60 - 61, 65 - 66), настаивая на законности принятого им решения.
В рамках собеседования заявитель уточнил предмет требования и просил признать решение № 512 от 12.10.2004 ХХХVII сессии Липецкого городского Совета депутатов второго созыва в части утверждения градостроительной документации "Проект красных линий района площади Победы в городе Липецке" не соответствующим ст. 45, 49 и 55 ЗК РФ; п. 4 Положения "О порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений (в редакции Постановления Правительства РФ от 21.08.2000 № 615); пп. 3.2.2 (3), 14, 15 постановления Госстроя РФ от 29.10.2002 № 150. Признать решение недействующим в части утверждения градостроительной документации "Проект красных линий района площади Победы в городе Липецке" (л.д. 49 - 50).
Судом согласно п. 5 ст. 49 АПК РФ принято данное уточнение предмета заявленного требования.
Заявление рассматривается судом по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
В предварительном судебном заседании и в ходе рассмотрения данного спора по существу заявитель неоднократно уточнял предмет заявленного требования (л.д. 71 - 73, 95 - 99).
В данное судебное заседание Липецкий областной союз потребительских обществ представил заявление об уточнении предмета спора и просил суд признать решение № 512 от 12.10.2004 ХХХVII сессии Липецкого городского Совета депутатов второго созыва в части утверждения градостроительной документации "Проект красных линий района площади Победы в городе Липецке" не соответствующим п. 2 ст. 1, ст. 216 ГК РФ; п. 1 ст. 45 ЗК РФ; пп. 6, 9 ст. 29, п. 2 ст. 58 Градостроительного кодекса РФ; пп. 4.1 - 4.4 Инструкции "О порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ - РДС 30-201-98".
На основании п. 5 ст. 49 АПК РФ судом принято к рассмотрению данное уточнение предмета требования.
Выслушав представителей сторон, изучив и оценив представленные сторонами доказательства, судом установлено следующее.
12.10.2004 ХХХVII сессией Липецкого городского Совета депутатов второго созыва было принято решение № 512 об утверждении градостроительной документации "Проект красных линий района площади Победы в городе Липецке", опубликованное в газете "Огни Липецка", № 13, 27.10.2004 (л.д. 8 - 11).
Статьей 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд.
Разграничение подведомственности производится по критериям, определенным частью 2 статьи 27 АПК РФ. Согласно ст. 27 Кодекса арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан - индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).
В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
По мнению суда, оспариваемое заявителем решение Липецкого городского Совета депутатов обладает всеми признаками нормативного правового акта, поскольку устанавливает нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Указанный вывод суда согласуется также с Положением "О муниципальных правовых актах города Липецка", утвержденным решением Липецкого городского Совета депутатов от 23.11.2004 № 522 (приобщено в материалы дела).
Из представленных Липецким облпотребсоюзом документов следует, что оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно затрагивает права и законные интересы заявителя - препятствует переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в районе площади Победы г. Липецка на право аренды или приобретения данного земельного участка в собственность согласно п. 2 ст. 3 ФЗ № 137-ФЗ от 25.10.2001 "О введении в действие Земельного кодекса РФ". Фактически утверждением градостроительной документации - Проекта красных линий орган местного самоуправления установил правило поведения для землепользователей в районе площади Победы города Липецка, в том числе и заявителя.
Таким образом, спор носит экономический характер, и его рассмотрение подведомственно арбитражному суду.
Суд полагает, что Липецким городским Советом депутатов при принятии решения № 512 от 12.10.2004 были нарушены положения действующего законодательства РФ, влекущие признание данного нормативного правового акта недействующим полностью по следующим основаниям.
Исходя из понятия, содержащегося в ст. 1 Градостроительного кодекса РФ (в ред. Федеральных законов от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ), градостроительная деятельность представляет собой деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.
В силу полномочий, предоставленных ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, муниципальные образования утверждают и реализуют градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке.
Градостроительная документация о градостроительном планировании развития представляет собой территориальные комплексные схемы развития территорий, генеральные планы городских и сельских поселений, а также проекты черты поселений и муниципальных образований (ст. 28 Кодекса). Градостроительная документация о застройке территорий городских и сельских поселений, как следует из содержания п. 4 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ, в свою очередь включает проекты планировки частей территорий (далее - проект планировки), проекты межевания территорий, проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (далее - проект застройки).
Таким образом, каждому объекту градостроительной деятельности в области градостроительного планирования соответствует определенный вид градостроительной документации, разрабатываемый в соответствии с градостроительными, экологическими и иными нормативами.
Согласно ст. 58 Градостроительного кодекса РФ проекты планировки являются градостроительной документацией и состоят из следующих элементов планировочной структуры: красных линий и линий регулирования застройки; границ земельных участков; размещения объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения; плотности и параметров застройки; параметров улиц, проездов и пешеходных зон, а также сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования и благоустройства территории.
Из вышеуказанного следует, что красные линии являются составной частью проекта планировки, подлежащего утверждению в установленном законом порядке органом местного самоуправления только после его опубликования, обсуждения с населением и с учетом результатов такого обсуждения (п. 2 ст. 58 Градостроительного кодекса РФ).
Суд не может согласиться с доводом Липецкого городского Совета депутатов о том, что проект красных линий не является градостроительной документацией, а разработан в качестве самостоятельного проекта, в связи с чем не требует предварительного опубликования и обсуждения с населением (л.д. 105 - 108).
Из содержания статьи 58 Градостроительного кодекса РФ и пункта 4.1 Инструкции "О порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации - РДС 30-201-98", принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 № 18-30, следует, что проект красных линий является составной и утверждаемой частью проекта планировки, входящей в состав градостроительной документации.
Следовательно, на проект красных линий распространяется общее требование, установленное п. 2 ст. 58 Градостроительного кодекса РФ. Иной правовой подход, по мнению суда, не согласуется с общими принципами местного самоуправления, установленными ст. 2, 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Действительно, проект красных линий может быть разработан в качестве самостоятельного проекта (п. 4.4 Инструкции), однако его разработка производится на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. Перечень согласовывающих организаций определяется заданием на проектирование (п. 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).
Как следует из представленных сторонами документов, в том числе истребованных у Липецкого городского Совета депутатов по определению Арбитражного суда Липецкой области от 14.03.2005 об истребовании доказательств (приобщены в материалы дела), на момент принятия оспариваемого решения № 512 от 12.10.2004 был разработан и утвержден решением Липецкого городского Совета депутатов от 13.03.1998 № 133 Генеральный план развития города Липецка (выкопировка плана в районе площади Победы приобщена в материалы дела). Проект детальной планировки и проект застройки данного района не разрабатывались, что следует из ответа председателя Липецкого городского Совета депутатов от 22.03.2005 № 01-12/06-279.
Таким образом, при утверждении проекта красных линий Липецким городским Советом депутатов не было принято во внимание, что красные линии в районе площади Победы были определены в отсутствие проекта детальной планировки территории, без учета таких элементов планировочной структуры, как границы земельных участков, размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, плотности и параметров застройки и других элементов, установленных ст. 58 Градостроительного кодекса РФ.
Генеральный план развития города не может быть единственным основанием для разработки проекта красных линий, поскольку не содержит указанных элементов планировочной структуры и является лишь градостроительной документацией о градостроительном планировании развития территорий, определяющем стратегию развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Ввиду того, что Липецким городским Советом депутатов была признана возможной разработка и утверждение проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта, в отсутствие проекта планировки, такой акт необходимо расценивать с учетом требований градостроительного законодательства РФ в качестве градостроительной документации, требующей предварительного опубликования и обсуждения с населением.
Нарушение указанного порядка является, по мнению суда, безусловным основанием для признания нормативного правового акта не соответствующим Градостроительному кодексу РФ и недействующим полностью.
Следует признать несостоятельным также довод горсовета, что красные линии были установлены в целях закрепления исторически сложившейся системы улично-дорожной сети.
Пунктом 4.3 Инструкции РДС 30-201-98 определено, что в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертеж и акт установления (изменения) красных линий сопровождается указанием на необходимость последующей детальной разработки.
Проект красных линий в районе площади Победы такого указания о необходимости последующей разработки не содержит. Также не находит своего подтверждения и довод о закреплении исторически сложившейся системы улично-дорожной сети застроенных территорий, поскольку красные линии непосредственно изменяют назначение земельного участка, прилегающего к Центральному рынку.
Более того, из представленного в материалы дела проекта красных линий района площади Победы в г. Липецке, пояснительной записки и задания на проектировку (л.д. 79 - 86) следует, что целью проекта было именно упорядочение границ существующей застройки, обеспечение реконструкции и развития инженерной и транспортной инфраструктуры за счет городских земель общего пользования. Выполнение такого задания предполагает разработку проекта планировки, с учетом всех элементов планировочной структуры. Разработка проекта красных линий на основании лишь задания на проектирование (л.д. 86) и схемы квартала застройки (л.д. 68) действующим градостроительным законодательством РФ не предусмотрена и не может быть признана судом допустимой.
Согласно ст. 29 Градостроительного кодекса РФ градостроительная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определенном настоящим Кодексом, и разрабатывается в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Целью государственной экспертизы является установление соответствия данной документации требованиям законодательства РФ о градостроительстве.
Заключение органа государственной экспертизы должно быть основано на заключениях экологической экспертизы, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, санитарно-эпидемиологического надзора, а также других заинтересованных государственных органов, перечень которых определяется заданием на разработку градостроительной и проектной документации в соответствии с законодательством РФ.
В качестве доказательства проведения указанной экспертизы Липецкий городской Совет депутатов ссылается на подпись руководителя Управления государственной вневедомственной экспертизы, произведенной на ведомости рабочих чертежей проекта (л.д. 67).
Указанная форма согласования не предусмотрена нормами Градостроительного кодекса РФ, а также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 № 150, не отражает результатов согласования с соответствующими службами, в связи с чем не может быть расценена судом в качестве положительного заключения органа государственной экспертизы и являться основанием для утверждения градостроительной и проектной документации (п. 5 ст. 29 Градостроительного кодекса РФ).
Указанное нарушение требований закона является существенным, поскольку утвержденный проект красных линий учитывается при установлении границ землепользования, в проектах межевания территории, на планах земельных участков, прилагаемых к свидетельству на право пользование. Данное обстоятельство не оспаривается горсоветом и излагается в пояснительной записке к проекту красных линий (л.д. 77), представленной депутатам для рассмотрения и утверждения.
Фактически принятие оспариваемого решения без учета вышеперечисленных требований законодательства РФ о градостроительстве повлекло изменение границ землепользователей, в том числе Липецкого областного союза потребительских обществ, поскольку красные линии являются границами, отделяющими территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ), и являются основой для установления на местности других линий градостроительного регулирования, в том числе и границ землепользовании.
Произвольное установление красных линий в районе площади Победы г. Липецка, без учета сложившихся границ земельных участков, что является обязательным элементом проекта планировки застроенных территорий, фактически изменило правовой режим земель, тем самым нарушив и положения ст. 8 Земельного кодекса РФ. Доказательством указанного является и переписка заявителя с администрацией г. Липецка по вопросу переоформления земельного участка (л.д. 51 - 54).
Из материалов дела следует, что постановлением главы администрации города Липецка от 09.03.1993 № 235 Коопрынокторгу Липецкого областного Союза потребительских обществ был предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок площадью 27119 м2 под рыночный комплекс Центрального рынка на площади Победы в Советском районе г. Липецка и выдан соответствующий Государственный акт, подтверждающий данное право (л.д. 12 - 16).
Постановлением Совета Липецкого облпотребсоюза от 11.06.1999 № 65-с Коопрынокторг был реорганизован путем присоединения к Липецкому облпотребсоюзу (л.д. 17 - 20).
В соответствии с ч. 2 ст. 58 ГК РФ при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточным актом.
По передаточному акту от 15.06.1999 на баланс заявителя был передан торговый комплекс Центрального рынка, право собственности на которое зарегистрировано Липецким областным союзом потребительских обществ согласно свидетельству о государственной регистрации от 30.06.1999 (л.д. 21).
В силу положений пункта 3 ст. 268 ГК РФ в случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства. Аналогичный порядок предусмотрен Гражданским кодексом РФ и при переходе права собственности на здание или сооружение (ст. 273, п. 3 ст. 552 ГК РФ).
Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ от 25.10.2001 "О введении в действие Земельного кодекса РФ" юридические лица обязаны в срок до 1 января 2006 года переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию. При этом в соответствии с п. 9 ст. 3 указанного Федерального закона государственные акты, удостоверяющие права на землю и выданные до введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Таким образом, заявитель обладает правом пользования земельным участком на тех же условиях, что и правопредшественник - Коопрынокторг. Указанное обстоятельство не оспаривается Липецким городским Советом депутатов (протокол судебного заседания от 06.04.2005). Соответственно все препятствия в переоформлении указанного права, возникающие у Липецкого облпотребсоюза в связи с утверждением границ красных линий в районе площади Победы г. Липецка, ограничивают его интересы в сфере предпринимательской деятельности и подлежат защите в установленном законом порядке.
Одним из способов защиты гражданских прав, установленных ст. 12 ГК РФ и ст. 192 АПК РФ, является право лица обратиться в суд с заявлением о признании недействительным либо недействующим акта государственного органа и органа местного самоуправления.
С учетом всех исследованных обстоятельств дела суд полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт - решение № 512 от 12.10.2004 ХХХVII сессии Липецкого городского Совета депутатов второго созыва в части утверждения градостроительной документации "Проект красных линий района площади Победы в городе Липецке" не соответствует положениям Градостроительного кодекса РФ и Земельного кодекса РФ, имеющим большую юридическую силу, и подлежит признанию недействующим полностью.
При таких обстоятельствах заявление Липецкого областного союза потребительских обществ подлежит удовлетворению.
В силу п/п 1 п. 1 ст. 333.37 и п. 5 ст. 333.40 НК РФ уплаченная государственная пошлина в сумме 2000 рублей подлежит возврату заявителю из средств федерального бюджета.
Руководствуясь статьями 100 - 110, 167 - 170, 191 - 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать решение № 512 от 12.10.2004 ХХХVII сессии Липецкого городского Совета депутатов второго созыва в части утверждения градостроительной документации "Проект красных линий района площади Победы" не соответствующим Градостроительному кодексу РФ, Земельному кодексу РФ и недействующим полностью в указанной части.
Возвратить Липецкому областному союзу потребительских обществ из федерального бюджета 2000 рублей уплаченной государственной пошлины.
Данное решение суда вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня вступления в законную силу.
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
